法治造就有限政府与有效政府
什么制度可以较好地既约束经济人，又发挥政府的作用，但同时又约束政府呢？没有完美的制度，但目前人类发明的最好的制度叫做法治。从历史上看，这是英国的制度创新，对全世界做的贡献。从1215年的自由大宪章起，到1688年的光荣革命，在英国经过四百多年，中间有很多反复，最终法治的框架基本形成。所谓法治，就是经济人和政府都置身于法治的框架之下，都受到法律的约束。法律通过政府保护产权，实施合同，维持市场秩序，但同时法律也约束政府。
法治的约束政府的作用是区别“以法治国”(rule by law)（或称“法制”）与“法治”(rule of law)的试金石。“以法治国”是政府以法律为工具来管制经济人，但是政府自己在法律之上，不受法律的约束。因此，“以法治国”下的政府在本质上是无限政府。与此相反，“法治”下的政府在法律之下，受法律约束，是有限政府。我在《市场与法治》一文中特别强调法治的第一个作用是约束政府，第二个作用才是约束经济人，是针对常见的误区提出的。重要的是，法治造就一个有限与有效的政府。因此，法治是建设好的政府、好的市场经济的制度保障。在法治下，政府与经济是一种“保持距离型”的关系(arm’s length relationship)。
目前，研究一国的法律制度对经济的影响和政府的治理结构问题是国际上比较经济学的热门题目。这与国内的研究热点的转移有所呼应。国内对企业的研究，20世纪80年代初的热点是“管理问题”，80年代末开始转为“产权问题”，到了90年代又进一步为“体制问题”，现在又上升为“法律问题”。这说明问题在深入。过去，正确处理政府与企业的关系总是处于两难，不是政府对企业干预太多，就是企业没有约束。在法律和法治的框架下来讨论问题，就有新思路，那就是一个有限和有效的政府作为不偏向的第三方发挥支持市场的作用，这是实现政府职能转变的关键所在。
法治通过预先制定的规则来划分政府和个人的权利范围，建立决策和解决纠纷的程序。通过这种方式，政府受到约束。当然，法治并不是约束政府的唯一方式。公民社会和民主是约束政府的另外两种方式。公民社会通过非政府组织、舆论、媒体等渠道约束政府。民主是以投票的方式，根据少数服从多数的原则确定政府人员，决定事情，从而约束政府。
虽然法治和民主之间的相关性很高，但并不一定总是一一对应。从历史上看，在英国，法治框架的形成先于现代意义下的民主的形成。前者形成于1215年到1688年间，后者则是在1832年的改革法案之后选举权在19世纪后半期逐渐扩大，到了1919年所有男人获得了投票权，直到1928年所有妇女才获得投票权。
民主的基本原则是49%的人服从51％的人偏好。因此在民主下，政府行为受多数人偏好的左右。由于民主本身不能防止51％的人要求平调49%的人的财产，因此民主的决策原则内含有劫富济贫的重新分配财富的倾向，它可能是会破坏产权的。这就是为什么哈耶克非常强调法治，他认为单纯的民主原则，即多数人原则，是会侵害产权的。法治确定什么东西是不能用民主过程来做，这是很重要的。比如公司治理结构中法律要保护小股东的利益，就是说即使是多数人也不能侵犯少数人的利益。所谓保护小股东，就是保护弱势者的权利。法治的重要内容之一是保护弱势群体免受强势群体的侵犯。因此，民主需要同法治结合在一起，对产权的保护和对经济的发展才有效。这就是在有些人看来，没有法治的民主对经济发展极为不利。南美的阿根廷是一个例子。20世纪初，阿根廷的经济发展在全世界名列前十名（按人均收入）。它的资源丰富，也是欧洲移民国家。虽然它难同美国相比，但绝不比加拿大、澳大利亚、新西兰差。但到了20世纪末，就完全不能同这些国家比了。其中的一个制度原因是法治不断被侵害。特别是在40年代末选举出来的民粹主义的政府，为了讨好多数选民，开始了一系列侵犯产权的政策，窒息了经济的发展。法治的削弱最终也不利于民主，导致了政治的不稳定。
在三种约束政府的机制――法治、公民社会和民主――中，我们特别强调法治建设，并不是否认公民社会和民主的作用，而是指出制度建设中的一种适当顺序。在我国目前的经济发展阶段，法治建设可以比较直接而且效用比较高地推动好的市场经济的建立。用法治来约束政府应该排在优先顺序上。法治是独立于公民社会和民主的约束政府的方式，并不是不先建立民主就不能在法治建设上有建树。虽然三者之间确实有联系，但是这种联系并不能推导出没有民主，没有公民社会，就不能去建设法治。实际中存在很多空间，努力推动法治建设是可以有所作为的。
